Ricorso ex art. 127 della costituzione per il Presidente del
Consiglio dei ministri, (C.F. 80188230587) rappresentato e difeso per
legge dall'Avvocatura generale dello Stato (C.F. 80224030587)
ags_m2@mailcert.avvocaturastato.it; fax 06/96514000 presso i cui
uffici e' domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi, 12.
Contro la Regione Basilicata, (C.F. 80002950766) in persona del
Presidente della giunta pro tempore per la declaratoria di
incostituzionalita' degli artt. 12, commi 2 e 3, 13 comma 1, 15 comma
2, 18, 19, 20, 21 e 24 comma 2 della legge della Regione Basilicata
26 luglio 2021, n. 29, pubblicata nel Bollettino Ufficiale della
regione n. 64 del 1° agosto 2021, avente ad oggetto «Disciplina delle
modalita' e delle procedure di assegnazione delle concessioni di
grandi derivazioni idroelettriche in Basilicata e determinazione del
canone in attuazione dell'art. 12 del decreto legislativo 16 marzo
1999, n. 79 (attuazione della Direttiva 96/92/CE recante norma comuni
per il mercato interno dell'energia elettrica) e successive
modificazioni ed integrazioni» in relazione all'art. 117, comma 3,
Cost.
La legge della Regione Basilicata n. 29/2021, reca la disciplina
delle modalita' e delle procedure di assegnazione delle concessioni
di grandi derivazioni idroelettriche in Basilicata, nonche' della
determinazione del canone, in attuazione dell'art. 12 del decreto
legislativo 16 marzo 1999, n. 79 (Attuazione della direttiva 96/92/CE
recante norme comuni per il mercato interno dell'energia elettrica) e
successive modificazioni ed integrazioni.
La disciplina regionale appare quindi diretta a regolare i
processi autorizzatori riguardanti le concessioni di grandi
derivazioni idroelettriche in apparente rispetto del riparto di
competenze legislative fissato dell'art. 117, III comma Cost. che,
come noto, assegna allo Stato il compito dell'elaborazione dei
principi fondamentali regolanti la materia della produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia (C. Cost. 155 del 21
luglio 2020).
La conformita' al dettato costituzionale risulta tuttavia
meramente apparente ove si consideri anzitutto che numerose
disposizioni della legge che s'impugna con il presente atto risultano
violare il principio di legalita', in quanto rinviano la disciplina
di aspetti essenziali a determinazioni di futura dozione di rango
inferiore alla legge ordinaria regionale, quali i regolamenti e le
delibere di Giunta o i bandi di gara, senza tuttavia indicare i
criteri guida a cui si dovra' attenere la regione nell'esercizio del
potere regolamentare.
Le norme regionali, che saranno di seguito meglio specificate,
appaiono dunque tutte caratterizzate dal medesimo vizio della
violazione dell'art. 117, comma 3 Cost., siccome adottate in
contrasto con i principi fondamentali posti dal legislatore statale
in una materia di legislazione concorrente quale quella della
produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia, non
essendo stato rispettato il principio della riserva di legge
regionale prevista nell'art. 12, comma 1-ter del decreto
legislativo n. 79 del 1999, che si qualifica come norma interposta.
l) Art. 12, comma 2, legge regionale n. 29/21 - Violazione dell'art.
12, comma 1-ter, lettera e), numero 1), del decreto legislativo n.
79/1999 e dell'art. 117, III comma Cost.
Il vizio fin qui prospettato riguarda anzitutto la norma
contenuta nell'art. 12, comma 2, della legge regionale 29/21 laddove
si prevede che per i rinnovi, l'operatore economico partecipante deve
attestare di aver gestito, impianti idroelettrici aventi una potenza
nominale media pari ad almeno 3.000 kilowatt per un periodo di almeno
cinque anni.
L'ultimo periodo del comma 2 citato prevede ulteriormente che
«Con le disposizioni regolamentari di cui all'art. 31, possono essere
individuati incrementi di tale requisito, in ragione della
complessita' e della dimensione degli impianti da gestire per ogni
concessione in assegnazione.»
Tale ultima previsione si pone pero' in contrasto con l'art. 12,
comma 1-ter, lettera e), numero 1), del decreto legislativo n.
79/1999, il quale, prevede che, «nel rispetto dell'ordinamento
dell'Unione europea e degli accordi internazionali, nonche' dei
principi fondamentali dell'ordinamento statale e delle disposizioni
di cui al presente art., le regioni disciplinano con legge, entro un
anno dalla data di entrata in vigore della presente disposizione e
comunque non oltre il 31 marzo 2020, le modalita' e le procedure di
assegnazione delle concessioni di grandi derivazioni d'acqua a scopo
idroelettrico» (enfasi aggiunta).
Tra gli ambiti assegnati alla riserva di legge regionale rientra
anche, ai fini della «dimostrazione di adeguata capacita'
organizzativa e tecnica, l'attestazione di avvenuta gestione, per un
periodo di almeno cinque anni, di impianti idroelettrici aventi una
potenza nominale media pari ad almeno 3 MW».
E' opportuno evidenziare a questo proposito che il richiamato
requisito «professionale» trova applicazione in via generale e che,
conseguentemente, deve applicarsi anche ai rinnovi delle concessioni,
che rappresentano una species rispetto al genus disciplinato dalla
richiamata norma interposta.
2) Art. 12, comma 3, della legge regionale 29/21 - Violazione
dell'art. 12, comma 1-ter, lettera e), numero 1), del decreto
legislativo n. 79/1999 e dell'art. 117, III comma Cost.
Anche con riferimento all'art. 12, comma 3, della legge regionale
n. 29/21 possono formularsi analoghe considerazioni e ricorre dunque
il vizio sopra prospettato di violazione dell' art. 117, III comma
Cost..
Piu' in particolare la disposizione citata prevede che: «Fermi
restando i requisiti minimi di cui ai commi precedenti,
l'Amministrazione regionale, nel rispetto di quanto stabilito
dall'art. 83 del decreto legislativo n. 50/2016, puo' stabilire
ulteriori requisiti di capacita' tecnica, organizzativa e
finanziaria». La predeterminazione di requisiti dei ammissione degli
operatori economici alle gare per l'assegnazione delle concessioni di
grandi derivazioni idroelettriche, viene demandata, per effetto della
sua lettura in combinato disposto con l'art. 15, comma 2, della
medesima legge regionale impugnata, ad un successivo atto
regolamentare, unitamente agli elementi essenziali del bando, ed ai
criteri di selezione degli operatori economici e delle offerte.
Anche nel caso in esame il legislatore regionale ha rinviato
quindi all'esercizio della discrezionalita' amministrativa
dell'amministrazione concedente la definizione della regola, in un
ambito precettivo che e' pero' coperto da riserva di legge regionale.
3) Art. 13, comma 1, legge regionale n. 29/21 - Violazione dell'art.
12, comma 1-ter decreto legislativo n. 79/1999 che nelle lett. c) ed
e) e dell'art. 117, III comma Cost.
L'art. 13, comma 1, della legge regionale impugnata prevede che
la Giunta regionale deve stabilire «i criteri oggettivi di
valutazione delle proposte progettuali e i criteri di aggiudicazione,
sulla base dei criteri minimi individuati dallo stesso art. 13 della
legge regionale.»
Cosi' disponendo, la norma regionale viola l'art. 117, III comma
Cost. ed i principi fissati dall'art. 12, comma 1-ter decreto
legislativo n. 79/1999 che nelle lett. c) ed e) individua solo nella
legge regionale la fonte normativa a cui spetta tra l'altro la
definizione dei «criteri di ammissione e di assegnazione» e dei
«criteri di valutazione delle proposte progettuali».
La norma regionale, della cui legittimita' si controverte nel
presente giudizio, assegna invece la definizione dei suddetti criteri
al regolamento di Giunta di cui all'art. 31, legge regionale n.
29/2021, limitandosi ad elencare i criteri di cui tenere conto, ma
rinviando comunque la definizione del loro contenuto al suddetto
regolamento.
E' tuttavia evidente che per effetto di questa impostazione viene
sottratta al legislatore regionale la potesta' che la legge dello
Stato gli ha univocamente attribuito.
4) Art. 18, legge regionale 29/21 - Violazione dall'art. 12 comma
1-ter, lett.g) del decreto legislativo n. 79/1999 e dell'art. 117,
III comma Cost.
La norma contenuta nell'art. 18 della legge regionale impugnata
prescrive che: «La procedura di assegnazione delle concessioni di
grande derivazione a scopo idroelettrico puo' prevedere, nel bando,
specifici obblighi e limitazioni gestionali ai quali sono soggetti i
progetti di utilizzo delle opere e delle acque, con particolare
riguardo:
a) alla tutela della sicurezza delle persone e del
territorio, anche con riferimento alle esigenze di laminazione delle
piene, nonche' alla sicurezza degli sbarramenti a servizio della
derivazione d'acqua;
b) alla previsione dell'utilizzo delle acque invasate per usi
diversi, per sostenere le portate dei corsi d'acqua e i livelli dei
laghi ai fini ambientali e agricoli, ovvero per ridurre gli effetti
delle variazioni di portata o per fronteggiare situazioni di crisi
idrica fermo restando quanto previsto all'art. 167, comma 1, del
decreto legislativo n. 152/2006;
c) agli obblighi riguardanti la cessione di acque, in
presenza di situazioni straordinarie, quali la prevenzione di
calamita' e degli incendi ovvero necessita' di protezione civile;
d) al recupero o al mantenimento della capacita' utile di
invaso, anche attraverso una adeguata gestione dei sedimenti;
e) al miglioramento delle modalita' gestionali, con
particolare riguardo alla modulazione dei rilasci, al fine di ridurre
gli effetti delle variazioni di portata e garantire adeguati deflussi
ecologici;
f) al rispetto del foglio condizioni per l'esercizio e la
manutenzione delle opere oggetto di concessione;
g) al rispetto della legislazione in materia di salute e
sicurezza sul lavoro e in particolare delle norme di cui al decreto
legislativo 8 aprile 2003, n. 66 (Attuazione delle direttive
93/104/CE e 2000/34/CE concernenti taluni aspetti dell'organizzazione
dell'orario di lavoro). » (enfasi aggiunta).
La formulazione letterale della disposizione richiamata sembra
doversi interpretare nel senso che il bando di gara possa prevedere
specifici obblighi e limitazioni gestionali, subordinatamente ai
quali saranno ritenuti ammissibili i progetti di sfruttamento e
utilizzo delle opere e delle acque, con particolare riguardo ad
alcuni elementi indicati espressamente.
Si attribuisce quindi ancora una volta al livello amministrativo
la facolta' di pervenire alla puntuale definizione di un precetto
normativa quando la stessa dovrebbe appartenere solo a tale fonte
normativa.
Appare dunque evidente anche in questo caso la violazione
dell'art. 117, comma 3 Cost e del principio della riserva di legge
regionale imposto dall'art. 12 comma 1-ter, lett. e) del decreto
legislativo n. 79/1999.
5) Art. 19 legge regionale n. 29/21 - Violazione dall'art. 12 comma
1-ter, lett. h) del decreto legislativo n. 79/1999 e dell'art. 117,
III comma Cost.
L'art. 19 della legge regionale impugnata indica in modo sommario
i miglioramenti energetici, di potenza di generazione e di
producibilita' da raggiungere nel complesso delle opere di
derivazione, adduzione, regolazione e condotta dell'acqua e degli
impianti di generazione, trasformazione e connessione elettrica,
secondo quanto previsto all'art. 12, comma 1-ter, lettera h), del
decreto legislativo n. 79/1999.
Il secondo comma della disposizione in esame prevede che
«L'assegnazione della concessione tiene conto, in particolare, dei
seguenti aspetti:
a) incremento della producibilita' o della potenza di
generazione, attraverso interventi di efficientamento o sviluppo del
complesso degli impianti di generazione, trasformazione e connessione
elettrica ovvero integrazione con altre fonti energetiche
rinnovabili;
b) incremento della potenza nominale, anche mediante
interventi di sviluppo ed efficientamento dell'utilizzo della risorsa
idrica impiegata nel complesso delle opere a servizio dell'impianto;
c) incremento della capacita' di regolazione e modulazione
della produzione degli impianti;
d) possibilita' di dotare le infrastrutture di accumulo
idrico per favorire l'integrazione delle stesse energie rinnovabili
nel mercato dell'energia e nel rispetto di quanto previsto dal codice
di trasmissione, dispacciamento, sviluppo e sicurezza della rete
elettrica di cui all'art. 1, comma 4, del decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri 11 maggio 2004 (Criteri, modalita' e
condizioni per l'unificazione della proprieta' e della gestione della
rete elettrica nazionale di trasmissione), pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 115 del 18 maggio 2004, e dai suoi aggiornamenti.»
(enfasi aggiunta)
Nell'articolo in commento l'espressione «tiene conto, in
particolare, dei seguenti aspetti» lascia spazio ad una successiva
determinazione di ulteriori criteri da parte dell'organo
amministrativo in ambiti non definiti dalla legge regionale.
Detta disposizione appare percio' viziata dalla violazione
dell'art. 117, III comma Cost. in quanto contraria ai principi
fondamentali fissati dall'art. 12, comma 1-ter del decreto
legislativo n. 79 del 1999, alla lett. h), laddove si stabilisce che,
nel rispetto dell'ordinamento dell'Unione europea e degli accordi
internazionali, nonche' dei principi fondamentali dell'ordinamento
statale e delle disposizioni di cui al medesimo articolo, le regioni
(e le province autonome) sono tenuti a disciplinare con legge, le
modalita' e le procedure di assegnazione delle concessioni di grandi
derivazioni d'acqua a scopo idroelettrico, stabilendo il perimetro
entro il quale e' demandato al legislatore regionale il compito di
emanare tali disposizioni di rango legislativo.
Nel quadro del riconoscimento di nuove prerogative in favore
delle Regioni e delle Province autonome, il legislatore statale, con
la riforma di cui al citato decreto-legge n. 135 del 2018, ha
introdotto una serie di previsioni volte a salvaguardare principi e
valori ritenuti basilari, primi fra tutti quelli tesi a garantire la
tutela della concorrenza e la tutela dell'ambiente e della pubblica
incolumita', riconducibili ad ambiti di competenza statale esclusiva.
L'art. 19, assegnando all'amministrazione la regolazione in
concreto degli ambiti sopra richiamati, finisce per vulnerare i
valori ed i principi predetti rimanendo gli stessi esposti al
rischio, sia pure teorico, del cattivo esercizio della
discrezionalita' amministrativa.
6) Art. 20 legge regionale n. 29/21 - Violazione dall'art. 12 comma
l-ter, lett. i) del decreto legislativo n. 79/1999 e dell'art. 117,
III comma Cost.
L'art. 20 della legge regionale impugnata demanda
all'amministrazione regionale il compito di definire gli obbiettivi
minimi da conseguire ai fini del miglioramento e risanamento
ambientale «con particolare riferimento ai seguenti aspetti:
a) il mantenimento della continuita' fluviale ed il livello
dei laghi;
b) le modalita' di rilascio delle portate nei corpi idrici a
valle delle opere di captazione e derivazione d'acqua, in relazione
agli effetti sulle biocenosi fluviali di valle, ferma restando
l'applicazione del deflusso ecologico, come stabilito dalla
disciplina vigente in materia;
c) la mitigazione delle alterazioni morfologiche e fisiche
degli alvei, delle sponde e delle zone ripariali, comprese le
modifiche delle dinamiche di sedimentazione ed erosione dei corsi
d'acqua a monte e a valle;
d) la tutela dell'ecosistema, della natura e della
biodiversita';
e) la valutazione dei potenziali effetti cumulativi, che
tenga conto di tutte le centrali idroelettriche e delle opere e
manufatti ad esse connessi presenti nel bacino idrografico;
f) il conseguimento dell'equilibrio tra i seguenti elementi:
il raggiungimento del buono stato dei corpi idrici le richieste per
gli utilizzi idrici, la diminuzione di disponibilita' di risorse
idriche;
g) l'ottimizzazione delle funzioni di contenimento e
regolazione delle piene svolte dagli invasi.» (enfasi aggiunta).
Nell'articolo in commento l'espressione «con particolare
riferimento ai seguenti aspetti"» lascia spazio ad una successiva
determinazione di ulteriori criteri da parte dell'organo
amministrativo in ambiti non definiti dalla legge regionale.
Detta disposizione appare percio' viziata dalla violazione
dell'art. 117, III comma Cost. in quanto contraria ai principi
fondamentali fissati dall'art. 12, comma I-ter del decreto
legislativo n. 79 del 1999, alla lett. i), laddove si stabilisce che,
nel rispetto dell'ordinamento dell'Unione europea e degli accordi
internazionali, nonche' dei principi fondamentali dell'ordinamento
statale e delle disposizioni di cui al medesimo articolo, le regioni
(e le province autonome) sono tenuti a disciplinare con legge, le
modalita' e le procedure di assegnazione delle concessioni di grandi
derivazioni d'acqua a scopo idroelettrico, stabilendo il perimetro
entro il quale e' demandato al legislatore regionale il compito di
emanare tali disposizioni di rango legislativo.
Nel quadro del riconoscimento di nuove prerogative in favore
delle Regioni e delle Province autonome, il legislatore statale, con
la riforma di cui al citato decreto-legge n. 135 del 2018, ha
introdotto una serie di previsioni volte a salvaguardare principi e
valori ritenuti basilari, primi fra tutti quelli tesi a garantire la
tutela della concorrenza e la tutela dell'ambiente e della pubblica
incolumita', riconducibili ad ambiti di competenza statale esclusiva.
L'art. 20, assegnando all'amministrazione la regolazione in
concreto degli ambiti sopra richiamati, finisce per vulnerare i
valori ed i principi predetti rimanendo gli stessi esposti al
rischio, sia pure teorico, del cattivo esercizio della
discrezionalita' amministrativa.
7) Art. 21 legge regionale n. 29/21 - Violazione dell'art. 12, comma
1-ter del decreto legislativo n. 79 del 1999, alle lett. l) e
dell'art. 117, III comma Cost.
Anche l'art. 21 della legge regionale impugnata attribuisce alla
competenza dell'amministrazione regionale, prima della procedura di
assegnazione della concessione e sentiti i Comuni interessati, circa
la definizione delle misure di compensazione ambientale e
territoriale, «con particolare riferimento:
a) al ripristino ambientale, tramite interventi a favore
dell'ecosistema del bacino idrografico interessato, nonche' alla
tutela dell'ambiente e dei siti naturali;
b) al riassetto territoriale e viabilistico, nonche' al
paesaggio;
c) al risparmio e all'efficienza energetica;
d) alla conservazione delle specie e dei tipi di habitat
nella regione biogeografica interessata;
e) al finanziamento, alla co-progettazione e alla
co-realizzazione delle manutenzioni territoriali diffuse per mitigare
gli effetti del cambiamento climatico.» (enfasi aggiunta).
Nell'articolo in commento anche in questo caso l'espressione «con
particolare riferimento» lascia spazio ad una successiva
determinazione di ulteriori criteri da parte dell'organo
amministrativo in ambiti non definiti dalla legge regionale.
Detta disposizione appare percio' viziata dalla violazione
dell'art. 117, comma 3 Cost. in quanto contraria ai principi
fondamentali fissati dall'art. 12, comma 1-ter del decreto
legislativo n. 79 del 1999, alla lett. l), laddove si stabilisce che,
nel rispetto dell'ordinamento dell'Unione europea e degli accordi
internazionali, nonche' dei principi fondamentali dell'ordinamento
statale e delle disposizioni di cui al medesimo articolo, le regioni
(e le province autonome) sono tenuti a disciplinare con legge, le
modalita' e le procedure di assegnazione delle concessioni di grandi
derivazioni d'acqua a scopo idroelettrico, stabilendo il perimetro
entro il quale e' demandato al legislatore regionale il compito di
emanare tali disposizioni di rango legislativo.
Nel quadro del riconoscimento di nuove prerogative in favore
delle Regioni e delle Province autonome, il legislatore statale, con
la riforma di cui al citato decreto-legge n. 135 del 2018, ha
introdotto una serie di previsioni volte a salvaguardare principi e
valori ritenuti basilari, primi fra tutti quelli tesi a garantire la
tutela della concorrenza e la tutela dell'ambiente e della pubblica
incolumita', riconducibili ad ambiti di competenza statale esclusiva.
L'art. 21, assegnando all'amministrazione la regolazione in
concreto degli ambiti sopra richiamati, finisce per vulnerare i
valori ed i principi predetti rimanendo gli stessi esposti al
rischio, sia pure teorico, del cattivo esercizio della
discrezionalita' amministrativa.
8) Art. 24 legge regionale n. 29/21 - Violazione dall'art. 12 comma
1-ter, lett. e) del decreto legislativo n. 79/1999 e dell'art. 117,
III comma Cost.
L'art. 24, della legge regionale impugnata disciplina infine la
determinazione del canone per l'utilizzo della forza motrice
conseguibile con le acque e con i beni costituenti la grande
derivazione idroelettrica articolandolo in una componente fissa e in
una componente variabile.
Il comma 2 della disposizione in esame prevede che: «La
componente fissa e' quantificata, in coerenza con l'art. 12, comma
l-septies, del decreto legislativo n. 79/1999, in un importo non
inferiore a 35 euro per ogni chilowatt di potenza nominale media
annua di concessione. Tale componente e' aggiornata
dall'amministrazione regionale, entro il 31 marzo di ogni anno, in
ragione di variazioni non inferiori al 5 per cento dell'indice ISTAT
relativo al prezzo industriale per la produzione, il trasporto e la
distribuzione dell'energia elettrica. La variazione e' calcolata
rispetto al valore del canone riferito all'anno in cui e' stato
applicato l'ultimo aggiornamento della componente fissa del canone.»
Detto precetto deve essere letto in combinato disposto con l'art.
31 comma l, lett. f) che attribuisce alla Giunta regionale il compito
di definire tra l'altro «i criteri per la determinazione del canone
minimo dovuto dall'assegnatario per l'utilizzo delle opere bagnate di
cui all'art. 5 comma l e del prezzo dovuto dall'assegnatario, per
l'utilizzo delle opere asciutte di cui all'art. 5, comma 5».
Con particolare riguardo alla componente fissa, la previsione di
un importo minimo non espressamente definito, se non relativamente al
suo ammontare massimo pari a 35 euro per ogni chilowatt, associata
poi al rinvio ad un apposito atto regolamentare la sua determinazione
in concreto, non consente di verificare se le misure che poi saranno
concretamente varate saranno o meno coerenti con le esigenze di
economicita' della produzione idroelettrica e di promozione delle
energie rinnovabili.
L'attuale formulazione della norma regionale impedisce dunque la
verifica del corretto esercizio della competenza legislativa
assegnata alle regioni in subiecta materia, ai sensi dell'art. 117,
terzo comma, Cost., che impone di determinare i canoni idroelettrici
nel rispetto principi fondamentali della onerosita' della concessione
e della proporzionalita' del canone alla entita' dello sfruttamento
della risorsa pubblica e all'utilita' economica che il concessionario
ne ricava (C. Cost. sentenza n. 119 del 2019; 155 del 21 luglio
2020).